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社会服务:香港经验及启示
发布时间:2014-12-03  发布机构:

本文从服务管理、服务项目、服务工作者等方面介绍香港的社会服务体系,以期对我国内地发展和完善社会服务提供指导,为建立中国本土化的社会服务模式提供借鉴。


【作者简介】李海荣,中共中央党校 科社部,北京 100091 李海荣(1985-),男,山东泰安人,中共中央党校科社部2013级博士研究生,研究方向:社会公正和社会政策、社会转型。


【内容提要】香港的社会服务肇始于慈善团体的救济扶持,经过第二次世界大战后60多年的发展,时至今日,其服务体系日臻成熟,形成了既具香港特色,又有中国传统的服务模式。相较之下,我国内地的社会服务,无论从数量还是水平上都略逊一筹,仍处于起步阶段。因此,本文从服务管理、服务项目、服务工作者等方面介绍香港的社会服务体系,以期对我国内地发展和完善社会服务提供指导,为建立中国本土化的社会服务模式提供借鉴。


【关 键 词】社会服务体系;香港经验;社会服务模式;基本公共服务;非政府组织(NGO);社工


[中图分类号]C913.9 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2013)05-0028-13


“社会服务”通常是指为处于不利社会境况中的弱势群体提供的各种形式的帮扶,亦是国家公共服务的重要组成部分。西方国家自英国于19世纪中叶首倡“社会服务”以来,已经形成比较完善的社会服务体系。时至今日,欧美等发达国家已建立起符合本国特色的服务制度,服务理念也较为成熟。与国际比照,中国的社会服务还处于起步阶段,如何构建符合我国国情的社会服务体系理应提上日程。


追溯历史,中国虽未提出“社会服务”这一具体概念,但服务理念早已存在,只不过在传统中国社会提供的服务主要为家庭式的非正式性的照料。然而审视现状,中国剧烈的社会变迁正在降低现代家庭的照料能力:高速工业化、城市化和以低生育率为核心的生育政策造成家庭规模日趋小型化、结构核心化,而日益提高的妇女劳动参与率也减弱了家庭的传统照料作用,这都导致了家庭照顾资源逐渐式微;加之传统上尊敬、照料老人的儒家伦理不断瓦解,家庭提供服务的意愿也在下降。易言之,为家庭成员提供长期、连续性照料的压力已非现代一般家庭所能独自承担,因此国家需要迫切发展社会性的、正式的现代服务形式。


我国政府已经深刻认识到形势的严峻性,“十二五”规划纲要明确提出“加强社会建设,建立健全基本公共服务体系”、“推进基本公共服务均等化”,十八大报告更是将社会服务作为社会建设的重要载体。据此可以断定,社会服务作为基本公共服务的重要组成部分,必会受到政界、学界及社会公众的认可与关注。


另一方面,推进社会服务建设并非朝夕之功,它须配合我国目前的国力水平及地区发展差异,分阶段分地区渐次实现。在发展社会服务方面,我国大陆地区还处于探索和起步阶段,经验还很欠缺,而我国香港地区在这方面则较为领先。因此,本文以香港为例,分析香港社会服务的经验,以期对中国的社会服务体系建设作些微贡献。


一、社会服务的管理框架


(一)社会服务的机构和组织


香港社会服务开始于民间团体的救援工作,历史最悠久、规模最庞大的东华三院,创始于1870年,保良局开始于1878年,这些志愿机构一度成为香港提供社会服务的主力;直至1958年香港社会福利署成立,政府才正式管理并主动协调社会服务的政策规划。由此可见,香港社会服务的发展很大程度上得益于服务机构与组织的发展。具体而言,香港社会服务的机构和组织具有以下几个特征:


1.分工明确,职能清晰


在香港,为基层社区提供管理和服务的机构或组织可以分为行政机构和社会组织,二者分工明确、各司其职。其中,行政机构提供行政管理和公共服务,社会组织提供自治管理和公益服务。


行政机构是香港特区政府按照基本法和行政框架设立的。行政机构除了香港特区政府下设的各署、局等行政管理机构外,还包括各类社区服务机构;前者以香港社会福利署、社会工作局为代表,后者如香港平等机会委员会、香港安全服务队等。


社会组织又分为正式组织和民间组织。正式组织为法定的、正式的社会组织,负责各区的日常管理和服务事务。民间组织或非政府组织(简称NGO),一般是自发自愿形成的,其服务开展方式包括:通过项目申请获得资助进行服务;通过自我组织获取微利开展活动;通过社会募捐获得善款为社区提供服务;通过直接供给为各类人群提供特惠服务;通过邻里互助建立自信提供自愿服务;通过其它各种途径提供中介、互助、志愿等非营利性的社区服务。


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2.直接服务,运行规范


一般来讲,中国内地的社会组织主要有以下几种类型:一是社会团体(如工会、共青团、妇联等);二是行业协会(如企业联合会、医疗协会等);三是基金会(如红十字会);四是社会中介组织(如社区物业组织);五是社区法定自治组织(如社区居委会);六是社区民间草根组织(如文体娱乐团体)。目前,这些社会组织中,直接提供社会服务的还比较少,很多组织还亟须规范。相较之下,香港的非政府机构(NGO),则主要致力于社会或社区服务,并且具有较为规范的组织架构和较成熟的运行方式。


通常来讲,香港非政府社会服务组织的架构主要由三部分构成:


(1)董事会,也称董事局、理事会,主要会员由周年大会选举产生。董事会为机构最高决策层,多为不受薪、非执行的志愿服务人士构成。董事会的成员多为专业人士,也可能因为其服务性质和具体需要,加入其他背景的人士。


(2)管理层,主要由总干事领导专职管理人员组成,负责具体事务的执行。其总干事、行政总裁由董事会聘请,其他管理人员则一般由总干事或行政总裁组织招聘,受薪的管理层可列席董事会会议,但通常没有投票权。


(3)前勤层,主要由总干事、行政总裁和其他管理层人员组织招聘产生,负责具体事务的执行。


3.管理严格,制度保证


香港社会服务联会(HKCSS, The Hong Kong Council of Social Service),简称“社联”,是代表非政府社会服务界别的联会组织,它是民间组织的总协调和指导机构,通过业务指导、项目资助、考核评估、研究开发等方式领导入会的非政府社会服务组织,共同推动可持续的社会发展。①


20世纪40年代,第二次世界大战结束,香港的经济及社会环境产生剧变,加上大量难民由内地涌至,大规模的救济工作变得刻不容缓,慈善团体及福利机构遂纷纷成立,为市民提供适切的服务及援助。为了有系统地统筹及策划各种福利服务工作,志愿组织组成了“紧急救济联会”,由于福利机构的数目不断增加,所提供的服务亦日趋多元化,协调和联络的工作变得更加重要。在1947年,香港社会服务联会成立,并于1951年正式成为法定团体。“社联”现时共有约400个机构会员,它们透过其属下遍布全港3000多个服务单位,为香港市民提供超过九成的社会福利服务。


“社联”具有严格的组织架构,其议事和决策机构为董事会,管理及行动机构为执行委员会。执行委员会下设机构有:香港复康联会、服务发展常设委员会、政策研究及倡议常设委员会、业界发展及常设委员会、公众参与及伙伴常设委员会。其中,服务发展及联席常设委员会又下设康复服务专责委员会、家庭及社区服务专责委员会、儿童及青少年服务专责委员会、长者服务专责委员会;政策研究及倡议常设委员会又下设社会保障及就业政策专责委员会、社会发展专责委员会。


香港社会服务联会的自我界定非常清晰。


其工作使命是增强社会福利服务机构的问责;推动更完善的社会福利服务;促进机构服务社会的能力;共同倡导公平、公义、共融和关怀的社会;让香港福利界成为国际社会的典范。


定位。一个代表非政府社会福利服务机构、具有清晰信念与专业能力的联会组织,致力推动香港社会福利的发展。


信念。与会员机构共同信守社会的公义、公平,肯定人拥有天赋的权利,而社会有责任确保每个公民享有基本的社会和经济资源,发挥潜能;个人亦有义务履行对家庭和社会的责任,自力更生、实现自我。


抱负。建立一个具有高度问责性、有效率、具有成效、能照顾社会需要的社会福利界,维护社会的长远持续发展和市民的福祉。


香港社会服务联会具有七项核心业务:


第一,鼓励机构互相分享经验,促进彼此合作以掌握社会需要及转变。


第二,制订福利议程与业界回应社会需要,倡导改善有关政策及服务的建议。


第三,发动并参与福利规划,凝聚及反映业界的观点。根据社会需要的数据及分析,提出服务解决方案;建议拓展资源以提升服务。


第四,制订方向和策略支援服务使用者,协助其清楚表达需要并参与改善与他们相关的政策和服务。


第五,与业界推动先导服务回应社会需要,强化创意计划,填补服务缺口。


第六,制订方向及策略以推广实证为本的工作手法,检讨服务模式,鼓励机构实践良好工作模式及优质服务,以提升服务质素及效能。


第七,加强与国际及地区相关团体的联系及交流,发展本地福利议程、推展相关国际公约、促进经验分享。


由此可见,香港不仅有众多的民间组织机构,还具有自己的联合组织,其不仅通过各种方式为入会机构提供服务,还通过各种方式为社会发展做出努力,弥补政府服务的不足。当然,进入新世纪,香港社会服务机构也面对更多的社会经济环境压力:一是经济结构的转变,工作及收入不稳定、贫穷化和贫富差距扩大、竞争加剧但机会减少;二是社会的转变,人口老化及结构的转变、边境逐渐模糊及人口流动、家庭功能及凝聚力受到侵蚀、边缘化及社会排斥;三是社会凝聚力的变化,社会压力增加而社区关系受压、对社会及政治参与诉求提高、期望更高的社会问责等。


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